為了進(jìn)一步深化投資體制改革，充分利用社會(huì)化、專業(yè)化組織的技術(shù)力量和管理經(jīng)驗(yàn)，提高政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理水平和投資效益，適應(yīng)工程投資建設(shè)多元化、管理社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的新需求。我區(qū)將按國(guó)家投資體制改革的要求推出利用財(cái)政性資金作直接投資的區(qū)屬非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目代建制。本文就如何在新機(jī)制下進(jìn)行工程項(xiàng)目代建，如何規(guī)范代建制管理等問(wèn)題談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)：
一、“代建制”的含義和實(shí)質(zhì)
所謂“代建制”，就是拿錢自己建變花錢請(qǐng)人建，俗稱“交鑰匙工程”。政府投資項(xiàng)目代建制，是指政府對(duì)非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位（代建單位），由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期階段和建設(shè)實(shí)施階段的組織管理工作，控制項(xiàng)目投資、保證質(zhì)量和工期，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交使用單位。國(guó)家推行政府投資項(xiàng)目代建制，其目的是使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離。通過(guò)專業(yè)化項(xiàng)目管理，達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。推行代建制，就是要克服傳統(tǒng)體制中對(duì)政府投資項(xiàng)目“重審批、輕管理”的弊端，以加強(qiáng)建設(shè)實(shí)施階段的管理，保證工程質(zhì)量，提高投資效益；其次就是要克服傳統(tǒng)體制中非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目“建設(shè)、管理、使用”三位一體的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)建設(shè)和使用相分離，努力防止長(zhǎng)期存在的超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算現(xiàn)象；再次是克服傳統(tǒng)體制中政府機(jī)構(gòu)過(guò)多直接參與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的弊端，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。
政府非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目指：黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育用房；科教文衛(wèi)體、民政、勞動(dòng)社保及廣播電視等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目；看守所、拘留所、戒毒所、收教所、監(jiān)獄、勞教所、消防設(shè)施、法院審判用房、檢察院技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施；環(huán)境保護(hù)、水利設(shè)施項(xiàng)目，以及其他非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
二、推行代建制，是建立投資多元化、管理社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的建筑市場(chǎng)新機(jī)制的客觀要求
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)投資的項(xiàng)目管理方式多實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式。該模式在獨(dú)特的歷史條件下，曾發(fā)揮過(guò)巨大的作用，但隨著改革開(kāi)發(fā)的不斷深入，也顯露出諸多的弊端：其一，一些政府部門既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問(wèn)題，甚至還為腐敗的滋生提供了溫床；其二，一些政府投資工程由臨時(shí)組建的基建班子負(fù)責(zé)組織實(shí)施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項(xiàng)目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和水平，項(xiàng)目結(jié)束機(jī)構(gòu)即行解散，造成了人、財(cái)、物和信息等社會(huì)資源的浪費(fèi)；其三，政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的權(quán)益與責(zé)任分離，使用單位受自身利益的驅(qū)使，極易引發(fā)爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，導(dǎo)致“釣魚”工程和超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等現(xiàn)象的產(chǎn)生；其四，經(jīng)營(yíng)性政府投資工程項(xiàng)目的建設(shè)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要；其五，政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實(shí)施有效監(jiān)督，難以及時(shí)糾正建設(shè)過(guò)程中的違法違規(guī)問(wèn)題等。因此，對(duì)政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式進(jìn)行體制創(chuàng)新和流程再造，是整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的一項(xiàng)治本之策，是保證工程質(zhì)量、提高投資效益的重要措施。也是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，是建立投資多元化、管理社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的建筑市場(chǎng)新機(jī)制的客觀要求，更是從源頭上遏制腐敗、降低行政成本和提高投資效率的重要保障。
三、推行代建制給我們帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)
目前，在我國(guó)部分省市，“代建制”工作已相繼推開(kāi)。早在2002年起北京市率先作為實(shí)施“代建制”的試點(diǎn)，2004年，北京市發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)出關(guān)于《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》，規(guī)定：北京市對(duì)新批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目要依法實(shí)現(xiàn)百分之百招標(biāo)，對(duì)公益性項(xiàng)目要試行代建制。隨后黑龍江省、山東省、江蘇省、四川省、湖南省、安徽省、貴州省、福建省、云南省、重慶市、深圳市等都相繼進(jìn)行了“代建制”試點(diǎn)，并出臺(tái)了一些“代建制”的相關(guān)管理辦法，取得了一定的效果。當(dāng)然，“代建制”只是政府管理投資項(xiàng)目的一種制度和模式，并不代表著有了“代建制”，建設(shè)領(lǐng)域中存在的一切問(wèn)題就能迎刃而解。制度是科學(xué)的，合理的，如果在貫徹實(shí)踐過(guò)程中走了樣，同樣會(huì)出現(xiàn)“副作用”或衍生出新問(wèn)題。因此，“代建制”的順利推行，將給我們帶來(lái)的一定的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。還需切實(shí)解決實(shí)施過(guò)程中的一些實(shí)際問(wèn)題。例如，需要進(jìn)一步明確項(xiàng)目業(yè)主的職責(zé)，避免出現(xiàn)越權(quán)干預(yù)項(xiàng)目管理單位的行為。這些越權(quán)行為在一定程度上會(huì)影響代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也會(huì)影響代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施與否；同時(shí)需要建立一個(gè)合理的代建費(fèi)用市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。代建單位不僅要負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì)、征地、方案報(bào)審、工程投資控制、招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、工程驗(yàn)收、檔案管理等環(huán)節(jié)全過(guò)程管理，更重要的是必須熟悉項(xiàng)目管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，為項(xiàng)目各方利益主體創(chuàng)造有利的條件，從不同的側(cè)面來(lái)推進(jìn)工程的順利實(shí)施。代建單位應(yīng)該收取合理的代建費(fèi)用，如果代建費(fèi)用偏低，不利于吸引高素質(zhì)的代建隊(duì)伍參與項(xiàng)目管理；代建費(fèi)用偏高，更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。因此，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，代建單位更需要加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和責(zé)任感，更好地求生存、求發(fā)展。歸根結(jié)底，是要規(guī)范以“代建制”形式進(jìn)行管理的投資項(xiàng)目各方利益主體的行為，以實(shí)現(xiàn)“政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。
本人認(rèn)為：有了好的機(jī)制和模式，再輔以完善的實(shí)施辦法，才能取得顯著的效果。作為政府投資項(xiàng)目實(shí)施方式的改革是一種有益的探索，對(duì)“代建制”還需作進(jìn)一步的研究。建議政府部門盡快制訂《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，為“代建制”的實(shí)施提供一個(gè)良好的平臺(tái)。
四、推行代建制應(yīng)著重解決的主要問(wèn)題
“代建制”是政府管理投資項(xiàng)目的一種模式，是政府投資體制改革中的一種可喜的嘗試。“代建制”的產(chǎn)生是我國(guó)政府對(duì)投資體制進(jìn)行改革的探索。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，投資者的要求和期望是投資少，收益高、工期短、質(zhì)量有保證；使用單位的要求和期望是滿足使用和經(jīng)營(yíng)的需要，運(yùn)營(yíng)成本低；咨詢單位的要求和期望是合理的報(bào)酬、相對(duì)寬松的工作時(shí)間表和及時(shí)提供用于決策的信息；承包人的要求和期望是運(yùn)用專業(yè)和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤(rùn)。因此，本人認(rèn)為，需要切實(shí)抓好以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：
（一）“代建制”推行的關(guān)鍵在于采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇具有專業(yè)資質(zhì)的代建單位。為有效遏制腐敗等滋生，代建項(xiàng)目必須通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的形式選擇代建單位。像工程發(fā)包人與承包人的關(guān)系一樣，政府與代建單位的關(guān)系也是合同關(guān)系，政府通過(guò)合同來(lái)約束代建單位的行為，政府與代建單位的權(quán)利、義務(wù)均通過(guò)合同予以確認(rèn)，代建單位必須嚴(yán)格履行合同，一旦工程造價(jià)超出預(yù)算、或工期發(fā)生延誤、或質(zhì)量不符合要求，代建單位均須承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。因此，代建制的實(shí)施有兩個(gè)關(guān)鍵：一、政府在做法上要有所改變，整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程政府不參與，而是由代建方實(shí)施公開(kāi)招投標(biāo)，避免權(quán)力的過(guò)分約束；二、政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，使其真正能對(duì)代建單位起到有效的監(jiān)督。
（二）代建項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。項(xiàng)目的組織實(shí)施工作是由項(xiàng)目管理公司完成的，而在政府投資領(lǐng)域的項(xiàng)目管理中，前期準(zhǔn)備工作的難點(diǎn)之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問(wèn)題。過(guò)去這些工作往往是依靠政府強(qiáng)有力的行政推動(dòng)，并適時(shí)制定和調(diào)整相關(guān)政策來(lái)保證工程進(jìn)度，表現(xiàn)的是政府行為。實(shí)行代建制后，則由管理公司完成此項(xiàng)工作，作為企業(yè)，往往舉步維難，并且在企業(yè)行為下，花費(fèi)的房屋動(dòng)遷費(fèi)用相對(duì)以前要多，投資風(fēng)險(xiǎn)增大，對(duì)工程總投資造成不利的局面。
（三）現(xiàn)行的投資體制對(duì)代建企業(yè)的發(fā)展有一定的阻礙作用。從目前在實(shí)施代建制的地方情況看，大多代建制企業(yè)均隸屬政府部門管理，雖然按體制改革的要求，代建制企業(yè)在改制，但從整體上看，政企不分，產(chǎn)權(quán)不明，責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)象依然存在。由于代建制的企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，將極大地阻礙代建制企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)代建制企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。
（四）確定代建項(xiàng)目的范圍。鑒于代建制作為一種新的建設(shè)模式，在我國(guó)還處于探索階段，如果要將全部政府性投資項(xiàng)目都納入代建范圍，實(shí)施起來(lái)難度比較大，亦不利于小項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。因此，政府要確立一定的代建范圍，其中包括使用功能范圍和投資建設(shè)規(guī)模范圍。
五、關(guān)于實(shí)施“代建制”的對(duì)策和建議
根據(jù)代建制開(kāi)展過(guò)程中將會(huì)遇到的問(wèn)題，本人認(rèn)為：
（一） 建議由區(qū)政府出臺(tái)較完善的代建制管理實(shí)施辦法。通過(guò)學(xué)習(xí)和借鑒外地開(kāi)展代建制工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)有關(guān)做法和體會(huì)，結(jié)合本區(qū)的實(shí)際情況，草擬禪城區(qū)代建制試行管理辦法。通過(guò)出臺(tái)這一辦法，推動(dòng)區(qū)政府投資項(xiàng)目代建制工作的順利開(kāi)展。同時(shí)，在辦法中闡明代建單位與委托人及使用單位的責(zé)、權(quán)、利，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的代建過(guò)程，誠(chéng)然更好地指導(dǎo)開(kāi)展我區(qū)代建制工作。
（二）通過(guò)政府成立代建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)即代建項(xiàng)目管理部門，負(fù)責(zé)代建項(xiàng)目工作的具體運(yùn)作。鑒于我區(qū)代建制工作剛起步，具備代建單位條件和要求代建的項(xiàng)目不多，代建制的法律制度環(huán)境也不夠成熟。在這種條件下，應(yīng)經(jīng)代建項(xiàng)目管理部門評(píng)審篩選，確定有資格承擔(dān)代建任務(wù)的企業(yè)名單（名單是動(dòng)態(tài)的，定期調(diào)整），并根據(jù)每個(gè)代建項(xiàng)目的具體情況選擇代建單位，這樣會(huì)更有利于對(duì)代建過(guò)程的有效監(jiān)管，防止和減少代建風(fēng)險(xiǎn)。避免主管部門直接面對(duì)項(xiàng)目代建過(guò)程中的各種瑣碎矛盾，過(guò)多介入具體事務(wù)，從而有利于騰出精力，更好地“定規(guī)則、管大事、多監(jiān)督”。
（三）應(yīng)以合同管理的形式約定代建各方責(zé)任。合同管理模式有利于約束和規(guī)范代建單位、使用單位的行為，有利于確保項(xiàng)目質(zhì)量和代建效果，因此代建項(xiàng)目都應(yīng)實(shí)行合同管理。使用單位應(yīng)與代建單位訂立《項(xiàng)目委托代建合同》，通過(guò)合同方式約定代建各方職責(zé)，制約雙方行為，清晰合理劃分各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，依據(jù)合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
（四）協(xié)調(diào)處理好部門之間的關(guān)系，依照各自職能分工共同負(fù)責(zé)，做好代建制工作。代建制的推行涉及到多部門，沒(méi)有各方的協(xié)調(diào)配合，代建工作難以順利開(kāi)展。因此，一定要做好部門之間的交流和銜接，協(xié)調(diào)好相關(guān)管理部門之間的關(guān)系。認(rèn)真聽(tīng)取財(cái)政、建設(shè)等有關(guān)部門的意見(jiàn)，會(huì)同其他相關(guān)職能部門共同做好預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目代建制管理辦法的起草工作，切實(shí)協(xié)調(diào)處理好部門之間的分工配合問(wèn)題，推進(jìn)代建工作的順利開(kāi)展。
（五）規(guī)范代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，慎重研究和實(shí)施投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)辦法。如何確定代建取費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的問(wèn)題，應(yīng)該綜合考慮各種因素，如代建項(xiàng)目的建設(shè)難度、工期長(zhǎng)短、質(zhì)量要求高低以及代建單位的介入時(shí)點(diǎn)和承擔(dān)的具體責(zé)任等。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定以及代建制的實(shí)踐情況，考慮到代建單位一般是在項(xiàng)目完成初步設(shè)計(jì)之后開(kāi)始介入、主要負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施過(guò)程等因素。本人建議，以建筑安裝工程費(fèi)總額為基數(shù)計(jì)算代建管理費(fèi)較為合理，按照我市、區(qū)的實(shí)際情況，計(jì)提比例可在1%一3%考慮，具體比例可根據(jù)招標(biāo)確定。關(guān)于是否可以采取投資節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，也應(yīng)慎重研究。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)“代建制”為政府投資項(xiàng)目管理工作提出了一個(gè)新的課題，也提供了一個(gè)新的舞臺(tái)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，任重而道遠(yuǎn)。相信通過(guò)不斷的探索和實(shí)踐，一定能使這個(gè)模式更趨完善，更具可操作性，真正顯示出“代建制”在政府和市場(chǎng)之間的橋梁作用。