引言
走過二十余年，施工監(jiān)理越發(fā)成熟、越發(fā)具有為社會承擔(dān)責(zé)任的角色、越發(fā)走向新常態(tài)。更多的監(jiān)理企業(yè)開始構(gòu)思轉(zhuǎn)型發(fā)展，在繼續(xù)鞏固施工監(jiān)理的基礎(chǔ)上，尋求向更廣泛、更全面、更多角度為客戶提供全過程的咨詢服務(wù)。
在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，不妨回顧二十余年走過的路，在開展施工監(jiān)理咨詢服務(wù)過程中，“三不”現(xiàn)象——不合規(guī)、不合理、不合情，值得業(yè)內(nèi)人士及主管部門高度重視。施工監(jiān)理到位但不能錯位，監(jiān)理承擔(dān)責(zé)任但不是無界限、社會分工的條塊分割不能讓施工監(jiān)理去彌合。
1、“三不”現(xiàn)象分析
1.1“不合規(guī)”
這里所說的“不合規(guī)”，是指的不合乎社會發(fā)展之規(guī)律、不符合現(xiàn)行法律法規(guī)、不符合現(xiàn)實社會人們所認可的常規(guī)。
這種“不合規(guī)”反映在許多方面。例如：在委托施工監(jiān)理時，把所謂的代建或項目管理與施工監(jiān)理人為的割裂開來，造成代建只做代建，項目管理僅作項目管理，不得同時承擔(dān)同一個項目的施工監(jiān)理。
再如：在委托施工監(jiān)理時，明確投資控制僅負責(zé)計量驗收審核，或設(shè)計變更，現(xiàn)場簽證的審核，人為硬性地把施工監(jiān)理在施工現(xiàn)場最具管理權(quán)威的投資資金控制功能弱化或變更至無權(quán)管控投資資金。
再如：《中華人民共和國合同法》中有關(guān)表見代理的條款，在施工監(jiān)理領(lǐng)域被完全遮掩，法律之間的矛盾在處理建設(shè)單位（業(yè)主）與施工監(jiān)理單位之間的事故責(zé)任時，被人為地擱置，甚至避而不談。
不能否認，施工監(jiān)理走到今天，被業(yè)內(nèi)人士普遍不看好，與這種不合規(guī)有著密不可分的內(nèi)在聯(lián)系。無論從理論還是實踐，人們一致認為施工監(jiān)理就是項目管理的一個階段或組成部分。施工監(jiān)理企業(yè)化形態(tài)也好，或是工程師個人執(zhí)業(yè)也好，專業(yè)化分工也罷，單純的對施工階段開展現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督活動，在沒有行政管理職權(quán)的前提下，削弱甚至取消工程款支付權(quán)，無疑就是架空施工監(jiān)理對現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力！反觀代建或項目管理單位，不對現(xiàn)場安全質(zhì)量負責(zé)，但卻有著招標采購權(quán)，工程款支付權(quán)，代行委托客戶的支配權(quán)。
然而一旦出了事故，不見了代建方（項目管理），更不見了建設(shè)單位（業(yè)主方），所有責(zé)任一律推向施工監(jiān)理方，《中華人民共和國合同法》中有關(guān)表見代理的明確條文，在建設(shè)工程領(lǐng)域視同兒戲被耍弄。試問：先有《中華人民共和國合同法》還是先有《中華人民共和國建筑法》？《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》或《安全生產(chǎn)管理條例》以及《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》與《中華人民共和國合同法》比較之，誰是上位法？部門發(fā)布條例難道可以高出國家法律？
1.2“不合理”
不合理的現(xiàn)象就更多了。簡單舉幾例來對此說明。
我國社會的政治經(jīng)濟體制，決定了行業(yè)之間有明確分工，而且主（分）管部門都把持著絕對的權(quán)利。僅以房屋建設(shè)工程領(lǐng)域進入施工階段為例，涉及政府主管部門（或代表政府的主管部門）主要有建管辦、招標辦、質(zhì)量監(jiān)督站（還有不同專業(yè)和行業(yè)的質(zhì)監(jiān)站）、安全監(jiān)督站、安全管理局、技術(shù)監(jiān)督局、公安消防局、城建檔案館、城市規(guī)劃局（城市規(guī)劃測繪）、電力供應(yīng)及管理部門、煤氣供應(yīng)及管理部門、自來水供應(yīng)及管理部門、市政管理及園林綠化管理等等。這些部門對所有涉及他們管理的建設(shè)內(nèi)容，都有話語權(quán)、管理權(quán)、檢查驗收權(quán)，換句話說就是在他們所管轄的范圍內(nèi)，他們說了算。
施工監(jiān)理所面對的“不合理”現(xiàn)象主要反映在：說了算的行業(yè)或政府管理部門（包括代表政府的主管部門），在施工階段并不常駐施工現(xiàn)場，但在法律上，利用檢查或檢測等法律授予的權(quán)利和義務(wù)，對工程的交工驗收有著絕對的話語權(quán)（審批認定權(quán)）。電力供應(yīng)和管理、自來水供應(yīng)和管理、煤氣供應(yīng)和管理等部門，可以是否符合本行業(yè)的管理、內(nèi)部工作程序和驗收辦法決定是否同意驗收；電梯、吊車及壓力容器安裝工程，要由技術(shù)監(jiān)督局檢測驗收；園林綠化不僅要買苗圃的植物，對原有植物不經(jīng)他們審批更是不能砍伐或挪動；人防工程必須由人防質(zhì)監(jiān)部門檢查同意后才能驗收；城建檔案館（包括區(qū)級、市級）核查收留所有建設(shè)工程檔案等等。奇怪的是，所有這些行業(yè)或部門，在工程完工驗收環(huán)節(jié)，由被管轄的部門或行業(yè)檢查或檢測后才能驗收。矛盾體現(xiàn)在，涉及這些行業(yè)或部門的專項工作，施工監(jiān)理無權(quán)評價其是否合格。施工監(jiān)理無資質(zhì)、無資格、更沒有政府授權(quán)對這些行業(yè)或部門管理的專項工程進行評價。矛盾主要反映在城建檔案館在收留檔案時向施工和監(jiān)理單位提出的要求，即要施工監(jiān)理評估是否合格，而施工監(jiān)理本身又無權(quán)評價其是否合格滿足使用要求，尤其屬于社會公共服務(wù)事業(yè)方面的專項工程，施工監(jiān)理都無權(quán)給予定量的檢測數(shù)據(jù)而認定其是否合格。這種現(xiàn)象已經(jīng)長期存在，十余年來沒有哪一級政府出面來對此有個統(tǒng)一的說法。各地在此問題上都有這類矛盾，也未見國務(wù)院建設(shè)主管部門出臺過解決此類矛盾的文件或意見辦法。
1.3“不合情”
“不合情”主要反映在對施工監(jiān)理開展工作中一些具體事務(wù)的處理。舉一例：目前的施工監(jiān)理市場，普遍現(xiàn)象是建設(shè)單位不授予施工監(jiān)理方工程款支付審批權(quán)。但在筆者曾經(jīng)經(jīng)歷的多個場合，特別是上級政府主管部門在對建設(shè)工程項目檢查時，面對在場的建設(shè)單位、代建單位、投資監(jiān)理單位甚至是施工單位不問，相反卻正顏厲色地質(zhì)問施工監(jiān)理方“為何不在工程款支付單上審查簽字？”，簡直可笑之至。試問，業(yè)主方不通過施工監(jiān)理直接付給施工方錢款，難道施工監(jiān)理方還要去質(zhì)問業(yè)主方去嗎？
再有，上海市規(guī)定，所有建設(shè)項目最后竣工時，在向城建檔案館移交檔案時，必須要由第三方出具工程款支付情況證明。然而現(xiàn)在普遍現(xiàn)象是，明明建設(shè)單位沒有委托施工監(jiān)理負責(zé)工程款支付審批，而是另行委托了投資監(jiān)理，施工監(jiān)理方也根本不了解建設(shè)方與施工方在款項往來的具體情況，更不清楚建設(shè)單位在預(yù)付、預(yù)留、扣款、最終支付情況，可是，在第三方證明工程款支付問題上，卻要施工監(jiān)理方在證明書上簽字蓋章（主要反映在政府投資的項目）。但凡施工監(jiān)理方表達此項業(yè)務(wù)按照合同要求不在施工監(jiān)理范疇，施工監(jiān)理也不了解工程款支付的真實情況，投資控制委托有投資監(jiān)理，第三方證明應(yīng)由投資監(jiān)理負責(zé)出具。建設(shè)單位方總是以“一直都這樣，你們就蓋個章吧”，以此蒙混過關(guān)。城建檔案館卻是不管到底是誰能真正證明，只要有人證明，收管資料手續(xù)全即萬事大吉。
2、“三不”現(xiàn)象的實質(zhì)和改進措施及建議
施工監(jiān)理行業(yè)存在的“三不”現(xiàn)象，說到底，與現(xiàn)行經(jīng)濟體制有直接或間接關(guān)系。公共配套設(shè)施由行業(yè)主管部門說了算，這是多少年來，在我國建設(shè)領(lǐng)域的一大頑癥。水霸，電霸，汽霸，路霸等等專用性詞匯，已經(jīng)多年在社會上流傳應(yīng)用，即便國家強制推行了施工監(jiān)理，但各個行業(yè)主管部門仍是自己說了算，出了事還都不想負責(zé)任，懶政、推卸責(zé)任、不負責(zé)任的思想意識濃厚，施工監(jiān)理只是成為了這些主管部門的擋箭牌、替罪羊。
改變目前這些“三不”現(xiàn)象，的確需要下大力氣。深化改革，與時俱進，放開施工監(jiān)理的市場，走非強制監(jiān)理的路，勢在必行。
《中華人民共和國建筑法》推行強制監(jiān)理，配套出臺了質(zhì)量，安全管理條例，但唯獨沒有考慮到部門與行業(yè)管理的社會矛盾。施工監(jiān)理的強制推行，回避了很多應(yīng)該在進一步改革開放中加以改變的東西，反而給部門和行業(yè)主管機構(gòu)制造了推卸責(zé)任的最佳途徑，“監(jiān)理是個筐，啥都可以往里裝”是一句對這些“三不”現(xiàn)象的典型概括和總結(jié)。
筆者建議：應(yīng)該由國務(wù)院建設(shè)主管部門，追索“三不”現(xiàn)象的根源，及時出臺相應(yīng)的管理辦法或條例，該由誰負責(zé)就由誰負責(zé)，厘清施工監(jiān)理的責(zé)任界限，沒有檢測資格或資質(zhì)的施工監(jiān)理方，沒必要對本不具備評價資格的專項工程，在部門或行業(yè)檢查或檢測后驗收的專項工程再做所謂的質(zhì)量評估。
其次，地方城建檔案收集管理部門，應(yīng)實事求是驗收城建檔案。認真理解并嚴格執(zhí)行地方政府的文件規(guī)定，由誰掌管的業(yè)務(wù)，就應(yīng)由誰來證明，其它無關(guān)單位或人員證明無效。而且從資料信息中并非難以辨別，稍加注意即可知曉，任由建設(shè)方擺布的情況，施工監(jiān)理方無奈，但主管部門卻完全可以發(fā)現(xiàn)并制止。
再次，《中華人民共和國合同法》是國家專項法律，《中華人民共和國建筑法》則僅適合于建設(shè)領(lǐng)域，兩法比較，前者應(yīng)該屬于上位法，后者應(yīng)該服從于《中華人民共和國合同法》中關(guān)于表見代理的條款規(guī)則。若兩者產(chǎn)生矛盾，應(yīng)該盡快修改，以適應(yīng)社會發(fā)展之需要。
3、結(jié)語
本文僅列出施工監(jiān)理行業(yè)存在的部分“三不”現(xiàn)象，其實還有許多類似的事項屬于“三不”范圍，筆者沒有一一列舉?？v觀這些“三不”現(xiàn)象，其實都可以歸類為針對施工監(jiān)理的法律不健全、不配套、僅有大法，而缺少必要的切合實際的細則或條例用以指導(dǎo)或糾偏建設(shè)工程領(lǐng)域類似的矛盾和不科學(xué)現(xiàn)象。
施工監(jiān)理行業(yè)的“三不”現(xiàn)象，歸根結(jié)底是推行強制監(jiān)理的同時，國家沒有及時出臺相應(yīng)配套的實施細則，行業(yè)內(nèi)的人士早已普遍認識到這個行業(yè)存在大量弊端，已經(jīng)廣泛呼吁并積極探討改革。但各建設(shè)主管部門和一些建設(shè)單位（政府投資項目）卻僅僅抓住了這個替罪羊，因為法規(guī)不健全恰好模糊了本應(yīng)由他們承擔(dān)責(zé)任的界限。