隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，各行各業(yè)的基本建設(shè)項目得到了很多政策的支持，社會各方面對建設(shè)項目的資金支持率也逐漸上升，但是，由于我國的項目管理體制并不十分完善，建設(shè)項目超概算的問題已經(jīng)成為嚴(yán)重制約項目建設(shè)正常健康發(fā)展、影響項目效益、帶有普遍性的難以根本解決的問題。目前，不論大中型建設(shè)項目，還是小型建設(shè)項目，超概現(xiàn)象普遍存在，原因多種多樣，這不但給建設(shè)項目投資計劃的安排造成困難，甚至使投資計劃失控，更可能導(dǎo)致項目建成后的經(jīng)濟(jì)效益、投資回收期發(fā)生很大變化，使得一些原本效益很好的項目，建成后面臨困境，甚至成了虧損項目。因此，必須認(rèn)真分析建設(shè)項目超概算的原因，采取有效措施控制投資風(fēng)險就顯得十分必要。
一 建設(shè)項目設(shè)計概算的含義
工程建設(shè)項目概算是指在工程的初步設(shè)計階段，以初步設(shè)計文件為依據(jù)，對建設(shè)項目總投資及其構(gòu)成進(jìn)行的概略計算。設(shè)計概算投資包括建設(shè)項目從立項、可行性研究、設(shè)計、施工、試運(yùn)行到竣工驗(yàn)收等的全部建設(shè)資金，是初步設(shè)計文件的重要組成部分。經(jīng)批準(zhǔn)的概算 也是編制固定資產(chǎn)投資計劃、簽訂承發(fā)包合同和貸款合同以及考核項目經(jīng)濟(jì)合理性的依據(jù)。
設(shè)計概算包括靜態(tài)投資、動態(tài)投資和鋪底流動資金，設(shè)計概算經(jīng)批準(zhǔn)后，將作為控制建設(shè)項目投資的最高限額，一般不得調(diào)整。如果由于以下原因需要調(diào)整時，應(yīng)由建設(shè)單位調(diào)查分析原因，報主管部門審批同意后，由原設(shè)計單位編制調(diào)整概算，一個工程只允許調(diào)整一次概算，調(diào)整概算的因素包括：①超出原設(shè)計范圍的重大變更；②超出基本預(yù)備費(fèi)規(guī)定范圍不可抗拒的重大自然災(zāi)害引起的工程變動和費(fèi)用增加；③超出工程造價調(diào)整預(yù)備
費(fèi)的國家重大政策性的調(diào)整。
二 建設(shè)項目超概算的危害性
建設(shè)項目超概算的危害性直接體現(xiàn)在拖長建設(shè)工期，加大工程造價，并造成項目建成后生產(chǎn)運(yùn)營先天條件不足。而更深層的危害是使項目建成后，長期不能發(fā)揮應(yīng)有的社會、經(jīng)濟(jì)效益，甚至成為國家經(jīng)濟(jì)改革和企業(yè)轉(zhuǎn)制的負(fù)擔(dān)。
1、拖長建設(shè)工期，在項目建設(shè)施工過程中，由于超概算，造成資金短缺，有可能導(dǎo)致大型設(shè)備訂款缺乏，拖欠施工款等現(xiàn)象發(fā)生，直接影響施工進(jìn)度，導(dǎo)致建設(shè)工期延長。
2、加大工程造價，超概算增加了工程造價，主要體現(xiàn)在工程直接投入增加；建設(shè)期延長，導(dǎo)致建設(shè)期利息增加等，更有可能因?yàn)椴扇「鞣N臨時手段，拆借、籌措資金等行為導(dǎo)致資金成本增加。
3、嚴(yán)重影響項目運(yùn)營后的經(jīng)濟(jì)效果，由于項目超概算，使建設(shè)工期延長、工程造價提高，必然影響項目運(yùn)營后各項技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對項目的經(jīng)濟(jì)效果產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。造成投資資金回收困難，使投資難以發(fā)揮效益。主要體現(xiàn)在①增加產(chǎn)品成本、特別是財務(wù)費(fèi)用，從而降低項目利潤，甚至利潤為負(fù)數(shù)，造成長期虧損，失去自我發(fā)展能力。②延長還本付息年限，造成投資資金回收困難，使投資難以發(fā)揮效益。③資產(chǎn)負(fù)債率長期居高不下，加大了項目的經(jīng)營風(fēng)險和負(fù)擔(dān)。
三 建設(shè)項目超概算原因分析
建設(shè)項目超概算的原因是多方面的，是項目內(nèi)外部環(huán)境和主客觀因素綜合影響所致，既有項目前期工作未作好，違反建設(shè)程序造成的，也有在施工管理中，不遵循科學(xué)的方法和手段，違反規(guī)章制度產(chǎn)生的，還有因國家政策因素，難以預(yù)料的通貨膨脹因素及不可抗力的影響等。
1、投資行為不規(guī)范
有的建設(shè)單位急于上項目，邊審批、邊設(shè)計、邊施工現(xiàn)象突出，前期工作粗糙，項目論證不充分，導(dǎo)致實(shí)施過程中設(shè)備選型和使用不合理，設(shè)計變更頻繁以及現(xiàn)場簽證隨意等都造成很大浪費(fèi)。更有甚者在工程竣工后才補(bǔ)報項目初步設(shè)計審批，此時項目初步設(shè)計審批已完全失去意義。有的單位為批項目，人為壓低投資，形成了建設(shè)項目投資少，獲取效益高的假象。有的單位在施工圖設(shè)計階段對工程的規(guī)模隨意擴(kuò)大，提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，更有建設(shè)單位在項目實(shí)施期間搭車建設(shè)工程，這些不規(guī)范的行為都導(dǎo)致實(shí)際投資超概算。
2、設(shè)計深度不夠
隨著新技術(shù)、新工藝的廣泛應(yīng)用，建設(shè)單位對建設(shè)項目的質(zhì)量、功能及使用價值的要求也越來越高，促使設(shè)計難度不斷增大，在圖紙設(shè)計、規(guī)范使用等方面均要求達(dá)到更高的精確程度。同時也對設(shè)計人員的素質(zhì)提出更高要求。有些工程，在可研階段甚至初步設(shè)計（基礎(chǔ)設(shè)計）階段的缺乏深入細(xì)致的調(diào)研，使得設(shè)計階段工作的深度達(dá)不到應(yīng)有的要求，同時也存在設(shè)計水平不高，審查制度不嚴(yán)等現(xiàn)象，結(jié)果導(dǎo)致在施工圖設(shè)計階段發(fā)現(xiàn)漏項，不得不補(bǔ)列建設(shè)內(nèi)容或進(jìn)行設(shè)計變更，因此增加投資。
3、物價上漲、地區(qū)差異等因素影響
在市場經(jīng)濟(jì)模式下任何物資的采購與供應(yīng)均呈現(xiàn)市場化的風(fēng)格。雖然在初步設(shè)計概算動態(tài)投資中價差預(yù)備費(fèi)對可能發(fā)生的價格波動做了預(yù)估，但由于市場不斷變化，對整個工期的設(shè)備和材料費(fèi)用無法準(zhǔn)確預(yù)測，難免有設(shè)備或材料的價格變化超出價差預(yù)備費(fèi)的范圍，在工程投資期限長，物價不可避免發(fā)生巨大波動的背景下，必然產(chǎn)生項目超概算問題。
另外，有的項目概算編制完成后，由于某些原因項目在一二年后才進(jìn)入實(shí)施階段。而國家每年都有相關(guān)的政策性調(diào)價文件下發(fā)，所以設(shè)計概算價差調(diào)整滯后造成超概算；在地區(qū)上，由于煤礦、電廠等項目建設(shè)一般都在位置偏遠(yuǎn)的山區(qū)，會產(chǎn)生許多額外的運(yùn)輸費(fèi)用，在概算定額中無法體現(xiàn)，概算編制時設(shè)備材料價格過低等情況時有發(fā)生。
4、不可抗力等因素
在項目實(shí)施中，還有很多不可預(yù)見的因素，往往都是些具有突發(fā)性的自然災(zāi)害，如煤礦、電廠等項目建設(shè)地點(diǎn)一般都在位置偏遠(yuǎn)的山區(qū)、沙漠，氣候條件惡劣，在建設(shè)過程中經(jīng)常出現(xiàn)洪水、泥石流等災(zāi)害。雖然在設(shè)計概算中有一定比例的的基本預(yù)備費(fèi)，但突發(fā)的罕見自然災(zāi)害發(fā)生后，仍可能造成費(fèi)用增加。同時為保證項目的正常進(jìn)行，建設(shè)單位還有可能還會增加許多原批準(zhǔn)概算中沒有的如防洪渠等工程，導(dǎo)致設(shè)計概算增加。 四、建設(shè)項目超概算的控制措施
（一）嚴(yán)格履行建設(shè)程序，提高對設(shè)計概算的認(rèn)識
建設(shè)單位作為項目建設(shè)的投資主體，很多項目超概算都是因?yàn)榻ㄔO(shè)單位的不規(guī)范行為造成的，究其原因，主要是建設(shè)單位有些管理人員水平不高，缺乏經(jīng)驗(yàn)，項目管理體系不健全和項目管理人員不負(fù)責(zé)任，乃至以權(quán)謀私、貪污腐化等。因此，建議在以下幾方面采取措施：
1、嚴(yán)格履行基建程序操作，執(zhí)行有關(guān)法規(guī)
基本建設(shè)從項目決策、設(shè)計、施工到竣工驗(yàn)收的全過程中，各項工作一環(huán)扣一環(huán)，從資金角度看，遵循著“估算控制概算，概算控制預(yù)算，預(yù)算控制結(jié)算”的邏輯進(jìn)行。目前，普遍存在的超概算都是因?yàn)樵谏鲜瞿骋画h(huán)節(jié)出了問題，沒有嚴(yán)格按照“無本不能搞建設(shè)”的投資管理原則進(jìn)行項目管理。只有切實(shí)加強(qiáng)項目實(shí)施單位按建設(shè)程序辦事的觀念，同時對未按基建程序操作項目加大處罰力度，而不是事后補(bǔ)辦簡單處理。
2、提高對設(shè)計概算的認(rèn)識，造價人員提前參與
工程建設(shè)項目概算是以初步設(shè)計文件為依據(jù)，對建設(shè)項目總投資及其構(gòu)成進(jìn)行的概略計算，是利用國家或行業(yè)頒布的概算指標(biāo)、概算定額或綜合指標(biāo)、預(yù)算定額等資料，按照設(shè)計要求確定的控制建設(shè)項目投資的最高限額。既然是概略地計算，投資必須要滿足項目建設(shè)的要求，不留缺口，同時又要有所限制不能隨意突破。
建設(shè)單位的造價管理部門和人員應(yīng)全過程參與到項目管理中，前期參與概算編制和審查；發(fā)承包階段編制招標(biāo)控制價和施工圖預(yù)算；實(shí)施階段參與設(shè)計變更及現(xiàn)場簽證的管理，還可以為合同管理和計劃部門提供比較準(zhǔn)確的費(fèi)用增減變動數(shù)據(jù)；最后在竣工結(jié)算階段完成建設(shè)項目工程價款的計算、調(diào)整和確認(rèn)，為財務(wù)決算提供數(shù)據(jù)。
同時，還應(yīng)該重視現(xiàn)場簽證管理人員管理，加強(qiáng)其職業(yè)道德和法律法規(guī)教育，提高責(zé)任感和事業(yè)心，保證企業(yè)利益不受損失；同時加強(qiáng)專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，掌握有關(guān)的工程建設(shè)和工程造價管理知識，可以有效避免辦理無用簽證和漏辦簽證，準(zhǔn)確界定簽證工作量。
（二）提高設(shè)計質(zhì)量、推行限額設(shè)計
設(shè)計工作項目建設(shè)的龍頭，設(shè)計的合理決定這項目的成敗，是控制概算最重要的一環(huán)。據(jù)有關(guān)部門測算，一般建設(shè)項目的設(shè)計費(fèi)只不到建設(shè)工程全壽命費(fèi)用的1%。但正是這不到1%設(shè)計費(fèi)對工程造價的影響度卻高達(dá)75%以上。由此可見。設(shè)計對整個工程的效益是至關(guān)重要的。因此，必須采取有效措施，切實(shí)加強(qiáng)對設(shè)計階段的造價管理。在設(shè)計前，對設(shè)計項目要進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，重視資料的收集工作。只有充分了解項目建議書、可行性研究報告的內(nèi)容，水文、工程地質(zhì)條件，場地周圍環(huán)境，地形、地貌，工藝設(shè)備選型，建筑空間和平面，建筑材料和性能，努力提高設(shè)計工作深度，優(yōu)化設(shè)計方案。同時重視設(shè)計人員的綜合素質(zhì)，培養(yǎng)責(zé)任心，加強(qiáng)專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和積累，不斷提高設(shè)計水平。
限額設(shè)計，就是按照批準(zhǔn)的可行性研究報告和投資估算控制初步設(shè)計，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計總概算控制施工圖設(shè)計，同時各專業(yè)在保證滿足使用功能的前提下，按分配的投資限額控制設(shè)計，并且嚴(yán)格控制技術(shù)設(shè)計和施
工圖設(shè)計中的不合理變更。使建設(shè)單位在整個項目設(shè)計過程中不能憑自己的主觀意識，任意要求變動設(shè)計。推行限額設(shè)計以下兩點(diǎn)必須注意。
（1）要提高投資估算的準(zhǔn)確性，合理確定設(shè)計限額。鑒于可行性研究報告一經(jīng)批準(zhǔn)，即作為下階段進(jìn)行限額設(shè)計控制投資的主要依據(jù)?？尚行匝芯繄蟾嫱顿Y估算必須實(shí)事求是，不能有故意壓低或抬高造價，從估算階段就樹立限額設(shè)計觀念
（2）應(yīng)給與設(shè)計單位充分的尊重和權(quán)利，鼓勵其在確保工程質(zhì)量和功能的前提下，精心比選設(shè)計方案，選擇出安全可靠、技術(shù)可行、投資合理的建設(shè)方案。同時設(shè)計單位應(yīng)承擔(dān)超概的責(zé)任。如果因設(shè)計的責(zé)任修改、返工，設(shè)計單位要承擔(dān)由此帶來的損失。
（三）概算管理實(shí)行動態(tài)估價
工程概算也要結(jié)合市場進(jìn)行概算價格調(diào)整。因?yàn)楣こ谈潘阍谡麄€建設(shè)項目實(shí)施階段的造價管理中起控制作用，因而工程概算的總體價格水平應(yīng)當(dāng)與市場一致，對于明顯脫離市場價格水平的，就必須進(jìn)行調(diào)整。為此就必須定期進(jìn)行價格水平測算。如：我單位的造價管理部門，每年都對本地區(qū)政府發(fā)布的人工、材料、機(jī)械的價格信息進(jìn)行匯總，然后提交煤炭工業(yè)西安工程造價管理站，對建設(shè)項目所在地的概、預(yù)算調(diào)整系數(shù)進(jìn)行測算，對擬實(shí)施的建設(shè)項目項目依據(jù)測算系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，彌補(bǔ)了設(shè)計概算價差預(yù)備費(fèi)的不足，有效減少后期概算調(diào)整幅度。
（三）實(shí)行項目總承包制和設(shè)備限額采購
對工藝成熟，建設(shè)條件完善，專業(yè)集成性高的建設(shè)項目采用項目總承包方式，如我單位對新建的煤炭洗選廠項目、110kv變電站項目等均采用epc總承包模式，在招投標(biāo)階段將設(shè)計概算作為控制項目投資的最高限額，要求總承包單位承擔(dān)建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行等全部工作，并對工程的質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)，有效控制了概算投資。對設(shè)備、材料等實(shí)行限額采購、招標(biāo)采購，從投資初期控制概算造價。
（四）重視工程監(jiān)理制度，加強(qiáng)對承包單位的監(jiān)管
1、對建設(shè)項目實(shí)行監(jiān)理，是督促承包單位按合同辦事，并對建設(shè)項目進(jìn)行“質(zhì)量、工期、投資、環(huán)境健康”四大目標(biāo)控制的有效方式。目前，很多項目都采用建設(shè)單位自行監(jiān)理的方式，未聘用有資格的監(jiān)理公司對工程的設(shè)計、施工、設(shè)備定貨、驗(yàn)收等進(jìn)行全過程監(jiān)理，更談不上對投資的控制。
2、承包單位作為項目建設(shè)的實(shí)際的執(zhí)行者，將直接決定項目建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度及投資。為控制概算投資，必須加強(qiáng)對承包單位的監(jiān)督管理，需要從以下幾個方面入手。
（1）在確定項目后，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行工程招投標(biāo)制度，通過招投標(biāo)擇優(yōu)選擇承包單位。并且采取有效措施，堅決克服在招標(biāo)投標(biāo)中各種不正當(dāng)行為，發(fā)現(xiàn)問題，必須嚴(yán)肅查處。
（2）健全項目設(shè)計變更、經(jīng)濟(jì)簽證的審批制度。在項目發(fā)生設(shè)計變更之前，必須進(jìn)行工程量及造價的對比分析，發(fā)生重大項目變更需要調(diào)整概算時，應(yīng)由建設(shè)單位調(diào)查分析變更原因，報主管部門審批同意后，由原設(shè)計單位核實(shí)編制調(diào)整概算，并進(jìn)行審批，審批后方能進(jìn)行概算調(diào)整。對于現(xiàn)場簽證，要制定完善的現(xiàn)場簽證管理制度，結(jié)合承包合同認(rèn)真分析簽證的合理性，只有有效簽證才能作為結(jié)算依據(jù)。
（3）嚴(yán)格控制工程結(jié)算，工程結(jié)算是確定建設(shè)項目造價的最后關(guān)口。但目前，承包單位在工程結(jié)算中高估冒算的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。根據(jù)我單位造價管理部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，施工單位提交的工程結(jié)算，通過建設(shè)單位或有資質(zhì)的工程咨詢單位審核后，都能有10%～15%的核減，個別工程甚至更多。因此，要求承包單位一定要實(shí)事求是，嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行結(jié)算，對有意高估冒算的進(jìn)行處理懲罰。
綜上所述，建設(shè)項目的超概算問題，既有建設(shè)項目各參與方的原因，也有投資體制問題，是項目內(nèi)外部環(huán)境和主客觀因素綜合影響所致，目前仍是一個難以根本解決的具有普遍性的問題。只有充分認(rèn)識超概算問題造成的危害，深入分析超概算原因，特別是不合理的因素造成的超概算，才能制定具有針對性的控制措施，做到嚴(yán)格控制概算，提高投資效益，杜絕“概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算”的現(xiàn)象，由此方能夠使建設(shè)項目工程穩(wěn)健運(yùn)行。