近年來，為了改變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中以“一條腿長，一條腿短”的局面，國家加大了社會(huì)事業(yè)尤其是衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展步伐，先后啟動(dòng)了了一大批公共衛(wèi)生項(xiàng)目，如疾病預(yù)防控制體系、農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療救治體系建設(shè)項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目的實(shí)施起到了控制重大傳染病、地方病流行的作用；切實(shí)解決了部分農(nóng)村、部分居民看病難、看病貴的問題；加強(qiáng)了市、縣傳染病院（病區(qū)）和急救中心的建設(shè)，提高了醫(yī)療救治和應(yīng)急救治能力，起到了預(yù)防和控制重大傳染性疾病，應(yīng)對(duì)恐怖威脅、中毒、自然災(zāi)害、安全事故等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的作用等；由于長期以來衛(wèi)生系統(tǒng)沒有實(shí)施過如此大范圍的項(xiàng)目，從事基本建設(shè)管理的人才極為匱乏，再加上衛(wèi)生項(xiàng)目固有的一些特殊性，使這些項(xiàng)目在實(shí)施過程存在一些問題，如項(xiàng)目法人責(zé)任制難以真正落實(shí)；大部分項(xiàng)目沒有實(shí)施招標(biāo)制和監(jiān)理制；項(xiàng)目實(shí)施中存在“三超”現(xiàn)象，即超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算；項(xiàng)目監(jiān)管難度大，成本高等。
鑒于公共衛(wèi)生項(xiàng)目的特點(diǎn)和項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，急需在公共衛(wèi)生項(xiàng)目中改變項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方式。按照投融資體制改革的精神，加快推行項(xiàng)目代建制，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。代建制作為一種專業(yè)的社會(huì)服務(wù)，可以避免政府投資人或項(xiàng)目法人在籌組項(xiàng)目建設(shè)管理結(jié)構(gòu)時(shí)面臨的困難與風(fēng)險(xiǎn)，使工程項(xiàng)目的建設(shè)更有保證。目前我國的一些地方已陸續(xù)開展了代建制的試點(diǎn)工作，如北京市在回龍觀醫(yī)院和北京市疾病預(yù)防控制中心項(xiàng)目中實(shí)行了代建制，取得了較好的效果。筆者認(rèn)為基于公共衛(wèi)生項(xiàng)目的上述特點(diǎn)和在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，下一步應(yīng)率先在公共衛(wèi)生項(xiàng)目中推行代建制。具體方案如下：
(一) 衛(wèi)生項(xiàng)目推行代建制的方案設(shè)計(jì)。由于公共衛(wèi)生項(xiàng)目單個(gè)投資小，不可能一個(gè)項(xiàng)目選定一個(gè)代建單位，必須把項(xiàng)目打包集中選擇代建單位。當(dāng)我們把公共衛(wèi)生項(xiàng)目看作一個(gè)大項(xiàng)目時(shí)，每個(gè)省的項(xiàng)目可以看成是所有項(xiàng)目的一個(gè)標(biāo)段，同樣每個(gè)市縣的項(xiàng)目也可以看成是省項(xiàng)目的一個(gè)標(biāo)段，由于這個(gè)標(biāo)段劃分太小而達(dá)不到招標(biāo)要求時(shí)，我們也可以把幾個(gè)標(biāo)段的項(xiàng)目整合成一個(gè)項(xiàng)目包，如把幾個(gè)縣或市的項(xiàng)目合并在一起，這樣就會(huì)擴(kuò)大項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模，達(dá)到招標(biāo)要求，也有利于代建制的順利實(shí)施。通過這幾年對(duì)公共衛(wèi)生項(xiàng)目的調(diào)研，筆者認(rèn)為公共衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)行代建制應(yīng)按照上述方法，根據(jù)項(xiàng)目投資額的大小，在一個(gè)省選擇兩到三個(gè)市，把這些市的項(xiàng)目集中作為一個(gè)項(xiàng)目包，通過招標(biāo)選擇一個(gè)代建單位，由其負(fù)責(zé)選定項(xiàng)目的代建工作，當(dāng)然也可以根據(jù)實(shí)際情況一個(gè)省選擇一個(gè)代建單位。這項(xiàng)工作由省衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。選定的代建單位，在省級(jí)衛(wèi)生行政主管部門的監(jiān)督下，可以再將這幾個(gè)市的項(xiàng)目劃分為合理的項(xiàng)目包統(tǒng)一進(jìn)行施工和監(jiān)理的招標(biāo)工作，這樣就避免了單個(gè)項(xiàng)目投資額小，達(dá)不到招標(biāo)規(guī)模的問題，也避免了單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行代建達(dá)不到規(guī)模效益的問題。項(xiàng)目代建單位作為代建法人對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、投資，工期、竣工驗(yàn)收負(fù)責(zé)，項(xiàng)目監(jiān)管單位著重對(duì)項(xiàng)目代建單位進(jìn)行監(jiān)管。這樣就可以避免項(xiàng)目建設(shè)管理過于分散的缺陷，促使項(xiàng)目順利實(shí)施。代建企業(yè)應(yīng)熟悉了解公共衛(wèi)生項(xiàng)目的特點(diǎn)和特殊性，了解公共衛(wèi)生項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)管理制度，才能做好公共衛(wèi)生項(xiàng)目的代建工作。
（二）應(yīng)通過招標(biāo)選定代建企業(yè)。對(duì)于代建企業(yè)的選擇，目前在法律上雖然沒有明確規(guī)定，但由于代建項(xiàng)目大部門是由政府投資建設(shè)，使用的是國有投資，因此筆者認(rèn)為對(duì)代建企業(yè)的選擇應(yīng)該通過公開招標(biāo)選定。代建單位確定后，由代建單位組織招標(biāo)確定施工企業(yè)和進(jìn)行材料采購。
（三）應(yīng)簽訂代建協(xié)議。一些地方代建項(xiàng)目的實(shí)施沒有簽訂代建協(xié)議，以致于在項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)問題，相互推諉，無人負(fù)責(zé)。公共衛(wèi)生項(xiàng)目應(yīng)由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政主管部門與代建單位簽訂合同，對(duì)代建企業(yè)的職責(zé)、權(quán)限、以及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面等進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)也要明確代建單位應(yīng)承擔(dān)起建設(shè)單位項(xiàng)目法人的主體責(zé)任以及合同違約責(zé)任，確保代建企業(yè)與政府投資人或項(xiàng)目法人保持一致的目標(biāo)利益。國家有關(guān)部門應(yīng)研究制訂代建協(xié)議的規(guī)范文本，規(guī)范代建協(xié)議的簽訂。
（四）應(yīng)確定合理的代建管理費(fèi)。目前按照財(cái)政部的規(guī)定，由政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位，代建管理費(fèi)按照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，實(shí)際發(fā)生的代建管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。但衛(wèi)生項(xiàng)目由于是打捆項(xiàng)目，沒有列出統(tǒng)一的管理費(fèi)用，分散在單個(gè)項(xiàng)目中，因此在確定代建單位后，應(yīng)按照代建單位承擔(dān)的總投資額，按照一定的比例計(jì)列代建管理費(fèi)。招標(biāo)時(shí)不能絕對(duì)以代建管理費(fèi)報(bào)價(jià)的高低而選擇中標(biāo)單位，應(yīng)選擇項(xiàng)目管理能力強(qiáng)的代建單位中標(biāo)。代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)懲制度。
（五）加快培養(yǎng)一批代建單位。目前由于我國剛剛開始推行代建制，有經(jīng)驗(yàn)的代建單位不是很多，大部分由工程咨詢單位、監(jiān)理公司、施工單位轉(zhuǎn)型而來，大都具有某一方面的長處，不完全具有項(xiàng)目綜合管理的能力，因此應(yīng)積極扶持，促使上述單位盡快成為合格的專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司。
（六）適時(shí)出臺(tái)有關(guān)管理制度。目前一些地方已經(jīng)對(duì)公共衛(wèi)生項(xiàng)目代建制進(jìn)行了試點(diǎn)工作，取得了一定的成績，但試點(diǎn)項(xiàng)目只是在單個(gè)醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目中開展，還沒有在打捆項(xiàng)目中進(jìn)行。建議有關(guān)部門盡快在打捆衛(wèi)生項(xiàng)目中開展代建制，摸索經(jīng)驗(yàn)，在國家有關(guān)規(guī)定出臺(tái)后，及時(shí)制訂公共衛(wèi)生項(xiàng)目推行代建制的有關(guān)管理辦法。