推進(jìn)全過程工程咨詢是深化投融資體制改革和改善營商環(huán)境的需要，是我國建筑業(yè)和工程咨詢行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是提升我國工程咨詢行業(yè)國際競爭力、服務(wù)“一帶一路”倡議的需要。
全過程工程咨詢治理體系離不開其服務(wù)的工程、客戶和相關(guān)方，包括誰來治理、治理什么和如何治理三大方面，治理結(jié)構(gòu)是治理體系的具體體現(xiàn)。
工程咨詢行業(yè)存在的理由在于為客戶創(chuàng)造價值，全過程工程咨詢發(fā)展的動力主要來自客戶及相關(guān)方的新需求，其背景是工程行業(yè)的全生命周期價值鏈及其升級。因此，本文從價值鏈視角， 在對工程行業(yè)價值鏈及其演化分析基礎(chǔ)上，對全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行探討。
價值鏈的治理與升級
價值鏈?zhǔn)敲嫦蚩蛻舻膬r值創(chuàng)造活動/過程與參與主體構(gòu)成的鏈條。基于范圍的不同，價值鏈分為公司價值鏈、行業(yè)價值鏈及全球價值鏈。行業(yè)價值鏈和全球價值鏈有多個參與主體，不同公司在價值鏈中獲取的利益和影響力是不同的，根據(jù)公司對價值鏈的控制力和參與度可確定它在價值鏈的角色和地位。
價值鏈治理是指價值鏈的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力與利益分配，以及價值鏈中各主體之間的關(guān)系。關(guān)于價值鏈的治理模式，學(xué)術(shù)界有很多研究，其中，加里•杰里菲（gary gereffi）等提出的價值鏈治理模式應(yīng)用較廣。他把價值鏈治理歸納為市場型、模塊型、關(guān)系型、領(lǐng)導(dǎo)型和層級型5種模式，主體之間協(xié)調(diào)能力和權(quán)力不對稱性從市場型到層級型呈現(xiàn)由低到高的趨勢。
隨著市場競爭和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，價值鏈的治理模式會發(fā)生變化，企業(yè)可借助價值鏈提高企業(yè)的競爭能力和產(chǎn)品/服務(wù)的附加價值。英國薩塞克斯大學(xué)創(chuàng)新研究小組的學(xué)者約翰•哈莫菲瑞（john humphrey）和休伯特•施密茨（hubert schmitz）提出了價值鏈升級的4種模式：工藝流程升級、產(chǎn)品升級、功能升級和鏈條升級。
工程行業(yè)全生命周期
價值鏈及其治理
我國工程行業(yè)價值鏈經(jīng)歷了從分散向整合的過程。
以前，工程行業(yè)價值鏈治理長期屬于分散狀態(tài)，基本上可以對應(yīng)5種模式的市場型—模塊型。
價值鏈主體分散，價值鏈治理層級少，投資機(jī)會、可研、專項調(diào)查、專題研究、項目與專項評估等立項過程價值創(chuàng)造活動，招標(biāo)代理、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測監(jiān)測、設(shè)備材料供應(yīng)等建設(shè)過程價值創(chuàng)造活動，通常是由不同的市場主體承擔(dān)，委托方直接對應(yīng)眾多服務(wù)、工程、貨物提供單位，施工、通用設(shè)備材料供應(yīng)等交易主要基于價格，前期研究、勘察設(shè)計、監(jiān)理等專業(yè)服務(wù)單位選擇主要基于模塊化的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。這種價值鏈治理模式被稱為分散型治理。
隨著投融資體制改革和價值鏈相關(guān)主體能力提升，出現(xiàn)了分階段的業(yè)務(wù)整合。例如，在立項階段，項目單位（或稱項目法人、項目公司）委托開展涵蓋投資機(jī)會研究、可行性研究、專項調(diào)查、專題研究及投融資策劃等業(yè)務(wù)的投資決策綜合咨詢；在建設(shè)階段，出現(xiàn)了項目代建和不同程度整合勘察設(shè)計、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價咨詢等專業(yè)服務(wù)的建設(shè)階段全過程工程咨詢。工程行業(yè)價值鏈治理逐步由分散型向分段型治理轉(zhuǎn)變。
近年來，隨著ppp模式的興起，出現(xiàn)了涵蓋項目立項、建設(shè)、運維階段的主體——ppp項目公司，以及基于合約的全過程工程咨詢單位、全過程項目管理單位、設(shè)計—采購—施工（engineering-procurement-construction，epc） 總承包商、設(shè)計—施工（design-build，db）總承包商及運營商等實體。工程行業(yè)價值鏈治理模式進(jìn)一步由分段型向整合型發(fā)展。
工程咨詢價值鏈現(xiàn)狀
工程咨詢是服務(wù)于工程項目的，因此工程咨詢價值鏈依賴于工程項目全生命周期價值鏈。我們把二者進(jìn)行對比，就能夠比較清楚地看出工程咨詢價值鏈的現(xiàn)狀（見圖1）。
工程項目全生命周期價值鏈對比
一方面，從價值鏈的覆蓋長度來講，工程咨詢價值鏈目前還沒有覆蓋工程項目的全生命周期，特別是在運維階段的服務(wù)還很有限；另一方面，工程咨詢價值鏈?zhǔn)且桓摼€，也就是說，即使在目前已經(jīng)覆蓋的工程項目生命周期的部分階段，工程咨詢的服務(wù)也是不充分和不完整的。
簡而言之，與工程項目全生命周期價值鏈相比，工程咨詢價值鏈覆蓋長度是不夠的、不完整的，其服務(wù)也是不充分的。這是筆者對于我國工程咨詢價值鏈現(xiàn)狀的總體判斷，當(dāng)然不同行業(yè)的具體情況會有所不同。
目前，工程咨詢價值鏈覆蓋了立項階段的大部分環(huán)節(jié)，但是還是有服務(wù)不足的地方。例如， 對整個立項階段進(jìn)行項目統(tǒng)籌管理的業(yè)務(wù)還比較少。另外，項目融資、合約法務(wù)方面的業(yè)務(wù)，一般是由投資方或項目單位自行承擔(dān)，或委托會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所來承擔(dān)，納入工程咨詢項目作為服務(wù)內(nèi)容的情況也比較少。
對于多數(shù)行業(yè)和大部分工程項目來講，工程咨詢所服務(wù)的主要范圍和帶來的業(yè)務(wù)價值在建設(shè)階段，但是仍有缺失的環(huán)節(jié)或者服務(wù)不充分的環(huán)節(jié)。例如，建設(shè)階段的全過程建設(shè)管理，包括委托代建、項目管理咨詢或施工管理等，雖然在一些項目中做了嘗試，但總體來講該業(yè)務(wù)開展還不普遍。
另外，在工程建設(shè)從工程實體完工向生產(chǎn)運營轉(zhuǎn)換的階段，調(diào)試試驗、試運行和驗收移交等環(huán)節(jié)，除工業(yè)類項目外，目前工程咨詢的參與度還是非常有限的，通常是作為勘察設(shè)計的增值服務(wù)。
工程項目的運維階段涉及資產(chǎn)管理、生產(chǎn)運行、評估評價、維護(hù)保養(yǎng)、大修改造、改擴(kuò)建、廢棄處置等環(huán)節(jié)，工程咨詢目前參與的環(huán)節(jié)有評估評價、改擴(kuò)建設(shè)計等工作，但是總體來講，這一階段工程咨詢的服務(wù)更加有限，只是提供了一些零散的專項服務(wù)。
從價值鏈治理角度看，與工程行業(yè)價值鏈治理現(xiàn)狀相適應(yīng)，工程咨詢目前也處于分散狀態(tài)和階段整合狀態(tài)。
以立項階段為例，工程咨詢業(yè)務(wù)長期處于分散狀態(tài)，較少由一家工程咨詢單位進(jìn)行統(tǒng)籌或承擔(dān)綜合咨詢工作。比如規(guī)劃階段，通常是由政府部門或項目單位分別委托總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和專項調(diào)查研究工作。
再如項目可行性研究，是立項階段的關(guān)鍵性工作，具有立項與實施承上啟下的作用，綜合性強(qiáng)、涉及的內(nèi)容多，但業(yè)務(wù)分工通常也是很分散的?？裳袌蟾嫱怯梢粋€工程咨詢單位承擔(dān)， 需求調(diào)查與預(yù)測、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估、地震安全性評價、地質(zhì)災(zāi)害危險性評價等專項研究、評價，通常都是由不同的專項單位來做，最后是由委托方來進(jìn)行統(tǒng)籌，屬于高度分散的模塊化治理模式。
隨著全過程工程咨詢的推進(jìn)，工程咨詢業(yè)務(wù)正在發(fā)生變化，逐步向整合方向發(fā)展。
例如，在規(guī)劃階段，政府或項目單位委托一家規(guī)劃咨詢單位總牽頭，負(fù)責(zé)規(guī)劃咨詢的統(tǒng)籌，并具體負(fù)責(zé)規(guī)劃成果的編制，相關(guān)的專項調(diào)查、專題研究和評價可以由牽頭單位自己完成，也可以委托原來的專項單位承擔(dān)，這樣規(guī)劃咨詢牽頭單位向委托方提供綜合性規(guī)劃咨詢服務(wù)，專項咨詢單位成為規(guī)劃咨詢牽頭單位的聯(lián)合體成員或分包咨詢單位。
對照價值鏈治理模式，這就是由分散的模塊型治理模式向關(guān)系型治理模式和領(lǐng)導(dǎo)型治理模式轉(zhuǎn)變。關(guān)系型治理模式意味著一些專項咨詢工作不完全是基于市場化價格或基于專業(yè)能力最優(yōu)的選擇，而是受到行業(yè)或者是地域的限制，專項咨詢單位通常在本地或本行業(yè)選擇。
領(lǐng)導(dǎo)型治理模式意味著當(dāng)規(guī)劃綜合咨詢成為主要業(yè)務(wù)形態(tài)，牽頭咨詢單位技術(shù)整合與管理統(tǒng)籌能力得以形成，并建立了穩(wěn)固的客戶關(guān)系和良好的市場品牌時，專項咨詢單位將逐步失去與政府或項目單位直接的合同關(guān)系，只能依附于規(guī)劃綜合咨詢單位，成為聯(lián)合體成員或分包咨詢單位。
當(dāng)然，需要說明的是，并不是立項階段的所有咨詢業(yè)務(wù)都可以由一家工程咨詢單位承擔(dān)，即使存在能力具備的工程咨詢單位，我們還要考慮工程咨詢業(yè)務(wù)之間可能的角色與利益沖突。例如，評估咨詢一般是另外單獨委托不同的咨詢單位，以保證其獨立性。
全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)
隨著國家促進(jìn)建筑業(yè)和全過程工程咨詢發(fā)展的政策相繼出臺，推動工程行業(yè)和工程咨詢價值鏈治理模式的轉(zhuǎn)換和升級日益迫切。
從工程項目主要相關(guān)方的視角，筆者構(gòu)建工程項目全生命周期治理結(jié)構(gòu)（見圖2），從而更容易確定全過程工程咨詢單位的角色和地位。
在工程項目全生命周期治理結(jié)構(gòu)中，相關(guān)方有政府、投資人、項目單位、建設(shè)單位、運營單位、承包商、服務(wù)商、供應(yīng)商、全過程工程咨詢單位、用戶、社區(qū)與公眾。政府承擔(dān)宏觀管理的角色，對于政府投資項目則承擔(dān)投資人的角色。
上述治理結(jié)構(gòu)突出了項目單位的角色，這是針對我國工程行業(yè)長期以來的治理現(xiàn)狀提出的。行業(yè)管理的很多法律法規(guī)、政策、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)的往往是建設(shè)單位和運營單位。
《中華人民共和國建筑法》（中華人民共和國主席令第29號） 和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令第714號）強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位和工程監(jiān)理單位五方責(zé)任主體，缺失了真正對項目全過程、全面負(fù)責(zé)的法定責(zé)任主體，即項目單位。
有關(guān)部門提出強(qiáng)化投資項目的投資人和項目單位的責(zé)任，就是要落實“誰投資，誰受益；誰決策，誰承擔(dān)風(fēng)險”的理念，這也是國際通行的規(guī)則。
從目前情況看，項目單位的地位沒有得到應(yīng)有的重視，也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。特別是對多元投資項目或市場化投資項目而言，建設(shè)單位的法定責(zé)任主體仍是項目單位，項目代建或項目管理咨詢單位根據(jù)合同約定承擔(dān)相關(guān)工作，并對所承擔(dān)的工作負(fù)責(zé)。
在工程項目全生命周期治理結(jié)構(gòu)中，全過程工程咨詢單位的服務(wù)對象眾多，可以作為政府的工程咨詢顧問；也可以服務(wù)投資人，包括銀行、投資基金、產(chǎn)業(yè)資本，也包括政府投資項目的履行出資人責(zé)任的政府部門，為投資人的投資決策、監(jiān)管、回收提供咨詢服務(wù)?？梢哉f，在強(qiáng)化和回歸項目單位在項目治理結(jié)構(gòu)中的核心地位后，全過程工程咨詢單位才有真正明確的全過程服務(wù)對象。
當(dāng)然，全過程工程咨詢單位也可以服務(wù)建設(shè)單位和運維單位，可以提供專項服務(wù)，也可以提供集成服務(wù)。值得注意的是，建設(shè)全過程的工程咨詢單位，在運維階段可能很難提供高度的集成服務(wù)，但可以提供專項的全過程服務(wù)，如運維階段的服務(wù)評價或安全評價、監(jiān)測、檢測等。另外，全過程工程咨詢單位也可以服務(wù)承包商和供應(yīng)商，通常是在db或epc模式下。
如果把立項、建設(shè)、運維三個階段的工程咨詢整合在一起，就構(gòu)成了全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)（見圖3）。
但涵蓋項目全生命周期的全過程工程咨詢?nèi)繕I(yè)務(wù)的咨詢項目幾乎沒有，之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除了考慮業(yè)務(wù)之間可能存在的利益沖突外， 主要原因是工程咨詢具有很大的不確定性，具體表現(xiàn)為如下三點。
一是工程項目自身具有不確定性，很有可能在推進(jìn)過程中會發(fā)生終止或重大變更的情況，因此項目單位把全過程工程咨詢業(yè)務(wù)一次性委托給一家工程咨詢單位的可能性不大。
二是從操作層面來講，從一開始就簽一個全過程工程咨詢或項目管理的合同，服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容是無法清晰定義的，合同的價格也無法準(zhǔn)確、合理地測算?？赡艿牟僮魇欠蛛A段委托，最終形成服務(wù)項目全過程的工程咨詢業(yè)務(wù)鏈。
三是財務(wù)、法律等專項咨詢與全過程工程咨詢有可能分階段進(jìn)一步整合，如ppp項目立項階段由一家咨詢單位總牽頭，形成工程咨詢單位、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所組成的聯(lián)合團(tuán)隊，為投資方或項目單位提供一站式咨詢服務(wù)。
需要注意的是，《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號)提出，工程咨詢業(yè)務(wù)主要在兩個階段進(jìn)行整合，形成全過程工程咨詢的兩種主要業(yè)務(wù)模式。
立項階段的投資決策綜合咨詢，就是針對立項階段涉及的除評估咨詢以外的工程咨詢服務(wù)， 由一家咨詢單位總承包或牽頭，對立項階段的工程咨詢進(jìn)行統(tǒng)籌。
建設(shè)階段可能會出現(xiàn)不同的全過程工程咨詢模式或業(yè)務(wù)組合。一種是建設(shè)全過程工程咨詢或委托建設(shè)管理，這里所說的建設(shè)全過程工程咨詢包括建設(shè)項目管理和勘察設(shè)計等專業(yè)技術(shù)與專項工作。
建設(shè)項目管理（代建）是由項目單位或建設(shè)單位通過合同委托工程咨詢單位承擔(dān)建設(shè)階段的項目管理，項目管理單位或代建單位并不是法定的建設(shè)單位，而是基于合同承擔(dān)約定的服務(wù)內(nèi)容和相應(yīng)的責(zé)任，通常是通過招標(biāo)方式來選擇具有建設(shè)項目管理能力的專業(yè)單位。
另外一種全過程工程咨詢業(yè)務(wù)組合是勘察設(shè)計總承包，即把建設(shè)項目的勘察設(shè)計全部委托給一家工程咨詢單位或由多家工程咨詢單位組成的聯(lián)合體，根據(jù)國際經(jīng)驗，目前的施工監(jiān)理業(yè)務(wù)也可以納入，形成勘察設(shè)計和施工監(jiān)理的業(yè)務(wù)組合。
例如，一條鐵路或公路可以分成多個標(biāo)段，勘察設(shè)計和施工監(jiān)理由一家工程咨詢單位來總承包，負(fù)責(zé)勘察設(shè)計和施工監(jiān)理的總承包管理和總體技術(shù)統(tǒng)籌，各標(biāo)段具體的勘察設(shè)計、施工監(jiān)理可由總承包單位自行承擔(dān)或分包給多家勘察單位和監(jiān)理單位。
另外，隨著建設(shè)項目實施模式的轉(zhuǎn)變，土建工程采用db模式的項目逐漸增多，即由總承包單位負(fù)責(zé)或委托施工圖設(shè)計，總承包管理既涉及設(shè)計管理，也涉及施工管理。機(jī)電工程采用epc模式在國際上比較普遍，國內(nèi)也從工業(yè)項目向市政、公路、環(huán)保等項目拓展。建設(shè)單位或總承包單位委托的db和epc也是工程咨詢服務(wù)新的組合形式。
在運維階段，工程咨詢目前需要擴(kuò)大業(yè)務(wù)覆蓋面，包括設(shè)施設(shè)備監(jiān)護(hù)、環(huán)境監(jiān)測、安全評價、產(chǎn)品與服務(wù)評價、大修、改擴(kuò)建設(shè)計等，國際上也有工程咨詢單位從事資產(chǎn)管理等運維業(yè)務(wù)。
結(jié)語
我國工程行業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從分散向整合的過程，價值鏈治理模式逐步由分散型向分段型、整合型治理轉(zhuǎn)變。
作為服務(wù)工程立項、建設(shè)、運維全生命周期的新理念、新能力和新業(yè)務(wù)，全過程工程咨詢需要建立與之相適應(yīng)的治理體系，培育良好的行業(yè)生態(tài)環(huán)境，這樣才能獲得長期、健康發(fā)展。
全過程工程咨詢治理結(jié)構(gòu)依賴以項目單位為核心的工程項目全生命周期治理結(jié)構(gòu)。伴隨工程項目全生命周期治理結(jié)構(gòu)的演變，工程行業(yè)產(chǎn)生對全過程工程咨詢服務(wù)模式、組合和內(nèi)容的新需求。分析工程行業(yè)和工程咨詢價值鏈及其治理模式的轉(zhuǎn)換和升級，有助于認(rèn)清全過程工程咨詢發(fā)展的背景、路徑和方向。