城市房屋拆遷許可決定的司法審查
城市房屋拆遷是我國在土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)分離的基礎(chǔ)上建立的一項制度，也是目前我國經(jīng)濟生活中爭議最大、糾紛最多的一項制度。依據(jù)國務(wù)院的《城市房屋拆遷管理條例》，整個拆遷過程實際上是以行政主體的許可拆遷決定為先決條件，并在行政主體的主導(dǎo)下通過一系列的行政行為或者民事行為去實現(xiàn)和完成的。在被拆遷人要求撤銷行政機關(guān)頒發(fā)的房屋拆遷許可證時，筆者認為，人民法院對行政機關(guān)頒發(fā)房屋拆遷許可證的具體行政行為合法性司法審查的重點，應(yīng)集中在房屋拆遷管理部門在作出房屋拆遷許可決定時有無濫用職權(quán)、有無違反法定程序、有無舉行聽證這三個方面。
一、有無濫用職權(quán)
行政機關(guān)濫用職權(quán)的具體行政行為已被《中華人民共和國行政訴訟法》明確判定為違法行政行為，屬于判決撤銷的對象。但目前我國在立法解釋與司法解釋中都沒有對“濫用職權(quán)”的內(nèi)涵作出解釋，也沒有對其表現(xiàn)作出列舉，因此缺乏法律上的嚴格界定。實踐中，濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)有：第一、不正當?shù)目紤]；第二、故意遲延和不作為；第三、不一致的解釋和反復(fù)無常。由于我國城市房屋拆遷的本質(zhì)是國家針對行政相對人房屋的一種強制征收行為，那么，衡量行政機關(guān)有無濫用職權(quán)的判斷標準就是該房屋拆遷是否是基于公共利益的需要，只有基于公共利益的需要作出的房屋拆遷許可決定才是合法的?！吨腥A人民共和國憲法修正案》第二十二條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”但由于我國立法上欠缺關(guān)于“公共利益”的相關(guān)規(guī)定及解釋，本著“立法至上，司法最終”的原則，在立法缺位的情形下，要運用“公共利益”準則作為司法審查行政機關(guān)作出的房屋拆遷許可決定有無濫用職權(quán)的判斷標準，意味著需由法官通過自由裁量去判斷。
筆者認為，應(yīng)以是否符合公共目的性、是否為公眾所必需、是否符合比例原則作為司法審查行政機關(guān)作出的房屋拆遷許可決定有無濫用職權(quán)的三項判斷標準，如果該三項判斷標準中有一項不符合，都應(yīng)認為行政機關(guān)作出的房屋拆遷許可決定不符合公共利益的需要，構(gòu)成濫用職權(quán)。既然不符合公共利益的需要，政府的公權(quán)力就不能介入，企業(yè)或者其他組織以營利為目的所進行的項目開發(fā)需要用地、拆房的，只能通過市場的交易，以協(xié)商購買的方式取得，通過民事法律去規(guī)范。任何一個民主和法治健全的國家都不能允許政府為了單位或個人的商業(yè)利益、私人利益，擅自動用國家的征收權(quán)力去強制征地、拆房。
二、有無違反法定程序
行政機關(guān)在批準拆遷行為時，必須對建設(shè)項目有關(guān)文件的合法性和有效性進行審查。從行政審判實踐來看，行政機關(guān)頒發(fā)房屋拆遷許可證的具體行政行為違反法定程序，主要有以下幾種情形：
第一，頒發(fā)房屋拆遷許可證時尚未提供建設(shè)項目批準文件。
第二，頒發(fā)房屋拆遷許可證時尚未提供建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
第三，頒發(fā)房屋拆遷許可證時尚未提供國有土地使用權(quán)批準文件，只有臨時使用土地批準書，從而導(dǎo)致違反法定程序。
第四，頒發(fā)房屋拆遷許可證時缺乏拆遷項目評估及拆遷計劃方案，從而導(dǎo)致違反法定程序。
第五，頒發(fā)房屋拆遷許可證時缺乏金融機構(gòu)出具的建設(shè)單位拆遷補償安置資金到位的證明，導(dǎo)致違反法定程序。
三、有無舉行聽證
由于我國城市房屋拆遷的本質(zhì)是國家基于公共利益的需要，針對行政相對人房屋的一種強制征收行為，涉及人民群眾的根本利益和長遠利益，因此，房屋拆遷管理部門在作出房屋拆遷許可決定時應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。雖然有關(guān)部門尚未制定出專門的城市房屋拆遷許可聽證的規(guī)定，但筆者認為，對于涉及公共利益建設(shè)項目的拆遷以及雖不涉及公共利益，但被拆遷人認為房屋拆遷許可直接涉及到自身重大利益而申請聽證的，房屋拆遷管理部門應(yīng)當舉行聽證。
實踐中，對于房屋拆遷管理部門應(yīng)當聽證而沒有聽證即頒發(fā)房屋拆遷許可證的，應(yīng)如何認定處理呢？筆者認為，首先，程序公正是實體公正的重要前提，沒有程序的合法就很難保證實體的合法。城市房屋拆遷許可中應(yīng)當聽證而沒有聽證的，屬于違反法定程序。其次，應(yīng)當根據(jù)房屋拆遷進程中的不同情況，分別作出撤銷、駁回訴訟請求或確認違法判決。
第一，對于房屋拆遷管理部門已頒發(fā)房屋拆遷許可證，但尚未實施拆遷的，無論其拆遷項目性質(zhì)如何，均應(yīng)依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項、《中華人民共和國行政許可法》第六十九條第一款第（三）項之規(guī)定，判決撤銷該房屋拆遷許可證。
第二，對于拆遷人領(lǐng)取房屋拆遷許可證后，已開始實施拆遷，或拆遷活動基本結(jié)束時，甚至于拆遷活動結(jié)束后，被拆遷人提出未舉行聽證違法訴訟的，應(yīng)當在指出房屋拆遷管理部門未舉行聽證不當?shù)耐瑫r，不能僅以房屋拆遷管理部門未舉行聽證而判決撤銷該房屋拆遷許可。對于可能對公共利益造成重大損害的，應(yīng)當依照《中華人民共和國行政許可法》第六十九條第三款、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請求。對于非公共利益的拆遷，如果許可的其他程序、實體正確，應(yīng)不以房屋拆遷管理部門未舉行聽證而判決撤銷該房屋拆遷許可，可以依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請求。
第三，對于房屋拆遷管理部門未根據(jù)拆遷聽證筆錄作出房屋拆遷許可決定，或者在絕大多數(shù)被拆遷人反對拆遷的情況下仍然頒發(fā)房屋拆遷許可證的，由于房屋拆遷管理部門未根據(jù)拆遷聽證筆錄作出房屋拆遷許可決定的具體行政行為顯然構(gòu)成違法，被拆遷人僅以此理由請求撤銷該房屋拆遷許可證的，法院一般應(yīng)予準許。但撤銷該房屋拆遷許可，將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當作出確認房屋拆遷管理部門頒發(fā)被訴房屋拆遷許可證的行政行為違法的判決，并責令房屋拆遷管理部門采取相應(yīng)的補救措施；造成損害的，依法判決承擔賠償責任。
第四，對于房屋拆遷管理部門應(yīng)當聽證而被拆遷人拒絕聽證、被拆遷人未申請聽證、或者被拆遷人不依照地方拆遷許可聽證辦法規(guī)定申請聽證，導(dǎo)致聽證無法舉行的，訴訟中主張房屋拆遷管理部門未聽證違法，法院不予支持。